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第67章（第1页）

原刊于《联合早报》2006年8月15日

政协改革与政治机构的协调

中共中央政治局1月25日召开会议，研究加强政协工作，胡锦涛总书记主持了会议。敏感的中国政治观察家已经对中国高层的这个举动产生了浓厚兴趣。政治局专门讨论政协工作的会议并不多见，在3月&ldo;两会&rdo;来临之前召开这样一次会议，更引起了外界对中国政治变迁的一些遐想。

在中国政治系统中，人民政协的作用很独特。说其重要，因为它是统一战线的组织，是各民主党派、人民团体和各民族各界人士等参与政治的最为重要的机制，是中国协商式民主的载体。说其不重要，是因为政协只有议论和讨论政治的权利，而没有投票权，即平常所说的&ldo;有口无手&rdo;，也就是说政协没有影响国家大政方针的决策权。

改革开放以来，政协的角色已经发生了很大的变化。在80年代，胡耀邦提倡要和民主党派&ldo;肝胆相照、荣辱与共&rdo;，政协的作用开始得到重视。90年代初以来，政协主席都由一名政治局常委来担任。政协也已经从从前的退休名人场所转变成为一个有效的议政论坛。近年来，政协提出了诸多相当好的政策建议，并为相关权力机构所认可和接受。

现在政协一年一度会议，数千政协委员有机会团聚一次。即使在这一两个星期里政协委员能够畅所欲言，也很难说政协具有实质性的政治意义。如何进一步发展政协，提升其在中国政治系统中的地位和作用，这越来越成为中国领导层所面临的一个问题。

实际上，在80年代提倡政治改革的时候，类似的问题已经被提了出来。当时问题提得很直截了当：政协能否改造（或者提升）成为中国的上议院？问题既然提了出来，提出者总有其合理的考量。但当时因为邓小平反对中国搞西方式的&ldo;三权分立&rdo;类型的政治制度，这个问题没有下文。此后因为80年代后期围绕政治改革而产生的种种风波，任何有关政治改革的理性讨论皆成为不可能。

但是政协转型这个问题直到今天依然存在，并且随着政协作用的越来越大，如何重新界定其制度角色的问题变得越来越重要。笔者认为，应当对政协能否改革成为上议院这个问题进行理性的讨论，可以从如下几个方面来考量。

首先，把政协改造成为上议院和中国是否实行西方式的&ldo;三权分立&rdo;政治制度毫不相关。没有任何案例和政治理由可以把两院制和&ldo;三权分立&rdo;等同起来。&ldo;三权分立&rdo;指的是立法、行政和司法权力之间的分立，以达到权力之间的互相制衡，防止专制的出现。而&ldo;一院制&rdo;或者&ldo;两院制&rdo;涉及的只是立法机构本身，根本不涉及政体问题。

第二，把政协改造成为上议院可以说是中国政治机构理性化的关键一步。笔者一直认为，中国的政治发展必须先进行现代国家制度建设，后再进行民主化。如果民主化在先，很多现代国家制度就很难再建立。建设现代国家制度，一方面要有新制度的产生，另一方面要对现有的机构进行调整，使之合理化。相信机构的合理化会是今后相当长一段时间内中国政治改革的重要内容。

很多年来，中国的机构改革一直注重的是几大机构内部的改革和调整，如国务院系统、全国人大系统或者全国政协系统。这样的内部机构改革无疑是相当重要的，但这样的改革对整个政治体系的合理化来说远远不够。在几大机构内部改革以后，现在更要注重于这几大机构之间的关系的调整。全国人大和国务院之间关系的调整或者理顺在近年来已经提到议事日程，唯独政协还流离于调整之外。因此，&ldo;两会&rdo;（全国人大和全国政协）之间的关系的调整应当说是最为迫切的。

第三，立法机构内部有一定的权力制约机制是有积极意义的。从各国的政治发展经验来看，议会政治最可怕的就是演变成多数人的暴政。

无论是民主国家还是非民主国家，这个担心都是存在的。一个好的政体应当是既能代表绝大多数人民的利益，但又能保护少数人的权益。一部能够体现多数人利益的法律并不见得是好法律。好的法律应当能够平衡多方面的利益，这样才能有政治妥协和稳定。&ldo;两院制&rdo;既能够造成立法机构的内部制衡，也可以平衡多数人和少数人之间的利益。

第四，把政协改造成为上议院能够把中国政治发展向民主化方向推进。在和平建设时代，执政党必须注重代表各方面的利益。这些年来党一直在讲&ldo;利益代表&rdo;，说明已经认识到利益代表的重要性了。但要做到这一点，就必须为各方利益主体提供制度化的机制，容许他们把利益表达出来、聚集起来。而人民政协应当履行这个职能，因为人民政协是执政党联系各民主党派、社会团体和各民族的最重要的桥梁。

这次政治局会议强调人民政协履行职能的制度化、规范化和程序化，这应当说是个很好的方向。但这&ldo;三化&rdo;不应只就政协内部改革而言，更应当包含政协和人大的关系。只要政协流离于中国政治的权力体系之外，不管有怎样有效的内部改革，也不能改变政协现在所具有的&ldo;论坛&rdo;性质。

原刊于《信报》2006年2月14日

公共财政制度和中国的政治改革

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