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第181章（第1页）

用一位历史学家的话来说，南北战争以前的四十年问，国会不啻是一个&ldo;保全联邦&rdo;或者可以说是&ldo;保全帝国&rdo;的机构，它致力于寻求&ldo;妥协&rdo;，把西部人当作东部人斗争中的小卒。联邦立法中另一些重大的法案‐‐一七九六年的《土地法》规定了矩形土地测量法；一八二○年的《公有土地法》要求购买土地时支付现金；一八三○年的《土地先买权法》给当时真正的定居者以优先权；一八四一年的《分配与先买权法》，准许在购买前先行批准永久性定居，并且还规定把出售土地的部分收入分配给新的州；再加上一八六二年的《宅地法》‐‐所有这些法令都是东部为了控制获得地产和完善整个西部的土地所有权而采取的措施。华盛顿联邦政府的控制（或力图进行控制），在西部的政治问题中居首要地位。国会的支配是不能轻易放弃的，而奴隶制问题则是导致国会直接承担责任的另一个原因。支持和反对奴隶制的两派都拼命向堪萨斯移民，结果在该地发生了内战（一八五五年十一月至一八五六年十二月），约有二百人死亡。这只是西部为了竭力履行国会所订立的条件而发生的多次事件中的一宗而已。在这种新的帝国控制之下，联邦危如累卵地结合在一起。

西部领土（这块土地上所建立的州很快在全国占了多数）和整个新国家的关系表明了美国政治制度的特点，它的体制所具有的强烈的联邦主义倾向将一直持续到二十世纪。正是这些体制使得一个幅员辽阔的共和国有可能存在。谁能预料到那就是分离主义传统的副产品呢？

基本法：它是独立革命的法律上的代替物。美国用以建州的那种新机制‐‐美国殖民制度的基础‐‐在一七八七年七月邦联国会通过的《西北地域法令》中被赋予典型的型式。这个法令阐述了一个准州从完全受国会控制转变为联邦内部一个新州而获得平等地位所应经历的正常步骤。

最初，人口稀疏的准州由国会通过国会任命的地方长官、准州秘书和三名法官治理，这些官员从原有诸州法律中把他们所认为的&ldo;最适合当地情况&rdo;的法律借过来，制定出一部法典。他们拥有专制权力，这种权力只受国会否决权约束。&ldo;当该地区内成年男性自由居民人数满五千时&rdo;，就可进入下一阶段；如果居民愿意，即可开始建立代议制政府，有一个两院的议会：一个直接选举的众议院和一个由众议院提出十人名单，并经国会选择其中五人组成的小型&ldo;立法委员会&rdo;。地方长官对。一切立法部拥有否决权。准州议会两院共同投票选出一名代表，&ldo;他将在国会中拥有一个席位，在临时政府执政期间有权参加讨论，但无表决权。&rdo;

前面这两个阶段所组成的政府类似古老的大英帝国的政府，国会就相当于英王和议会，地方长官是委派的，软弱的准州立法机构得服从国会的否决，它在首都还派驻没有表决权的专员。当自由居民人数达到六万时，即可进入第三个、即最后一个阶段，这时准州即可被接纳作为一个州参加国会。在西北地域内，可以组成&ldo;三个以上、五个以下的州&rdo;，它们&ldo;在所有方面都与原有各州平等，并应能自由地制定永久性的宪法和建立州政府：条件是所制定的宪法和建立的政府均应以共和为体，并且符合邦联条例所包含的各项原则。&rdo;

和英国不同，美国的这种殖民制度具体规定了由帝国控制走向自治的正常发展进程。此外，在最后阶段中，边远的领土也应完全归于整个国家的管辖下。这种建州的程序在隶属邦联条例的《西北地域法令》中作了明确的规定；第一届国会又把它作为新联邦制度的一部分加以重新规定。它的基本原则‐‐一种可以预见的从专制的殖民统治转向自治的进程以及国家内部的演变‐‐已经变成美国国家成长的道路。

因此，美国在政治上是通过概括它的殖民经验而成长起来的。当时已经纳入美国版图的大部分地区，其后在二十世纪都挺然屹立了，但过去都曾一度作为殖民地受国家首都的统治。原先十三个州体验过的那些早期形式的殖民地经验，现在又被那些最终圆满建成这个国家的几乎所有其它各州以合法而正式的形式予以复活了。如果从伦敦英国政府的观点来看，早先的形式已经以失败告终的话，那么从华盛顿的已经变革的美国政府的观点来看，后来的形式最终是会取得成功的。

一七八七年《西北地域法令》通过以后半个世纪，这种渐进的非殖民地化方案已经变成美国体制中一种光荣而固定的事物了。辛辛那提的蒂莫西&iddot;沃尔克法官是《美国法律概论》（一八三七年）这本拥有广大读者的书的作者，他声称：&ldo;它是人类立法中所能发现的最接近于绝对完善的立法，因为在经历了整整五十年之后，要在不彻底毁损它的情况下加以变革几乎是不可能的……它是那些英明预言的无与伦比的样板之一，甚至于不顾一切喜欢标新立异的人都不敢对之进行指责。&rdo;这个方案提出以后整整一个世纪，布赖斯勋爵在《美国联邦》（一八八九年）一书中承认，美国的准州政府方案在实践中证明效果很好，即使准州居民本身也没有什么理由感到不满。

成功地运用可以预期的、逐步朝着自治和参与国事的方向发展的这种概念，乃是美国历史上杰出的成就之一。对《西北地域法令》原则的运用，既不是谨遵其字义，也不是一成不变，而是把它当作一般准则。例如，俄亥俄于一八○三年，伊利诺伊于一八一八年获准建州时，人口都没有达到规定的六万人；而一八八○年达科他的人口已达到规定数的两倍多，也没有认真考虑给它州的地位；当犹他在一八九六年接纳成为州时，它的人数超过规定数已有三十多年了。对现有各州的加入联邦，政治考虑始终是重要的，而且往往起着决定性的作用。俄亥俄这个在西北地域上建立的第一个州，正巧碰上强烈支持杰斐逊的国会，适时接纳它可以帮助杰斐逊于一八○四年重新当选总统。

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