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第71章（第1页）

改革开放以来，执政党领导人吸取了以往的教训，在推进改革方面找到了新的并且有效的方式，即开放。无论是政治过程还是经济过程，都向社会各种力量开放，这种开放当然不是西方式的开放，即多党制或者政治多元主义，而是把各种社会力量吸纳到执政党内，构成党内的竞争。

关键是再确立中央权威

那么如何促成政治和经济过程的再开放呢？这里，确立中央的权威至为关键。尽管来自社会的压力非常重要，但从制度建设的角度看，自下而上的社会压力，也必须通过中央权威来发生有效作用。就是说，有效的改革取决于自上而下的改革议程和自下而上的改革动力的结合。

现在中央政府权威的流失不仅仅是因为强人政治已经成为过去，更是因为一些顶层结构性因素的变化，使得责任和权力出现不一致性。从中央层面看，政治局常委一直处于扩大之中，从20世纪80年代的5人扩大到90年代的7人，后来再扩大到9人。这是党内民主和集体领导所需，但同时也在增加协调的难度。把国事分解成各个不同的部门（或者&ldo;口&rdo;），专人负责，形成了实际上的国事方面的&ldo;劳动分工&rdo;。有分工，就要有协调。在分工缺少协调的情况下，就会出现很多负面的结果。

最近，中央层面就改革提出了&ldo;顶层设计&rdo;的新概念。提出这个概念主要反映了现在中国的改革缺失顶层设计的客观情况。实际上，&ldo;顶层设计&rdo;的目标不仅是要强化中央政府在设计改革过程中的作用，避免改革议程和过程的既得利益集团化，更重要的是希望中央政府协调改革的执行和实施。

那么如何实现&ldo;顶层设计&rdo;呢？这里可以结合其他国家的经验，考虑建立三个国家级别的委员会，即国家经济委员会、国家安全委员会和国家政治委员会。现在尽管也存在着各种领导小组，但这些小组都是虚体，非实体，主要为协调各官僚机构的利益，没有实质性的制度意义。国家委员会则不同，其目的是要在决策过程中吸收社会力量，超越官僚体制利益（或者其他既得利益者的利益），而在决策实施过程中又对各个相关的官僚机构进行协调，保证决策的实施。就是说，决策要回归其政治性，而官僚机构必须回归到其作为政策执行工具的角色。（应当指出的是，日本民主党曾经设想的改革就是要求政治家决策，而官僚体制回归其工具职能。）

国家级委员会统筹改革

设立国家安全委员会主要是进行国际关系和外交事务的决策与实施。这方面，笔者已经在本栏多次提到过，不再重复。

国家经济委员会可以协调国家的经济社会政策，很多国家都有此类协调机构。在美国称为总统经济委员会，是总统的经济决策班子。在中国，经济社会事务主要是由国务院负责，但是部门卷入过多，分工过细，决策往往体现的是官僚体制的利益，而非社会经济的整体利益。设立这样一个机构的实际需要早就体现出来了。朱镕基任总理时期所设立的国家经济与贸易委员会，现在的发展与改革委员会都是这种需要的体现。不过，无论是经贸委还是发改委，机构设置的初衷都是要负责设计改革，而最终演变成了一个具有深厚的自身利益的另外一个官僚机构。要这些机构设计改革难度可想而知，诚如前审计长李金华所言，发改委本身必须是被改革的对象，要它设计改革，如何可能？

因为缺少类似国家经济委员会这样的&ldo;顶层设计&rdo;机构，中国的改革&ldo;部门化&rdo;的现象越来越严重。很多改革，包括住房改革、教育改革、卫生改革、税收体制改革等，都成为部门自己设计改革、自己改革自己的闹剧。结果，部门自己改革自己是假（因为不可能有自己改革自己的局面），所谓的&ldo;改革&rdo;也就是一而再、再而三地&ldo;折腾&rdo;社会罢了。这就是医疗、教育、住房&ldo;改革&rdo;不但没有成效，反而越来越糟糕的主要原因。要超越部门化，就必须进行&ldo;顶层设计&rdo;；要&ldo;顶层设计&rdo;，就必须有这样一个有能力超越官僚利益的机构。同时，改革政策的实施也不是一个部门的事情，而需要非常整合的力量，这也需要这样一个机构的存在。

对中国来说，设立国家政治委员会的意义更大。执政党要长期执政，政治是关键。但现在的实际情形是，执政党对自己的定位不清楚，甚至失去了自己的定位。党权本来应当是关乎政治，但现在大多数党权变成了行政权。党的干部不去从事政治，而是拼命地挤占和抢占行政权。这既影响党权本身，也影响行政权。大家都想挤进官僚既得利益集团，结果执政党党内既得利益集团日益壮大，其开放性自然减低甚至消失。

在中国，政治的要务是保持执政党的开放性，尤其是其和社会的联系。现在干部都搞行政权去了，没有人关心和社会的联系。与社会的脱节是任何一个执政党应当最担忧的事情，无论是民主还是非民主社会。在民主国家，执政党得不到选票就要下台；在非民主国家，如果和社会脱节，执政党得不到确切的信息，不能了解社会的真相，就没有能力来及时调整政策，最终也避免不了走向衰落的命运。

因此，无论从哪个角度看，政治改革都不可避免。不过，现在国家政治发展方向并不明确；即使是高层释放出来的信息，也没有一致性。很多政治问题没有得到研究、讨论，没有共识。各种既得利益想方设法要把国家政治体制诱导到对他们自己利益最大化的方向。社会积怨已久，却没有有效的参与管道，各种变相的抗议和抗争不断。社会和官僚既得利益集团的矛盾已经日益显现化。

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